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2019供水高峰論壇:后PPP時代,地方水務企業如何改革迎接新機遇

時間:2019-07-23 14:14

來源:中國水網

作者:薛濤

在6月21-22日召開的“2019(第四屆)供水高峰論壇”上,E20研究院執行院長薛濤就“后PPP時代,地方水務企業如何改革迎接新機遇”分享了個人的分析和思考。薛濤的報告分三部分,第一部分宏觀分析了《政府投資條例》出臺后,政府投資行為將有何趨勢;第二部分詳細剖析了細分環保領域與ppp及政府投資條例的關系,以及各細分領域產生的投資機會;第三部分分析了地方水務企業在新趨勢下,如何迎接新機遇。

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薛濤

01. 廿年磨一劍,出鞘風雷動

——《政府投資條例》的背后

《政府投資條例》于2019年5月5日發布,7月1日實施,目的是規范政府投資行為,進一步深化政府投融資體制改革,同時更好地防范政府隱性債務。《條例》對于供水、原水、固廢等公共服務領域的影響非常巨大。這是因為《條例》的投資定位是“公共基礎設施、農業農村、生態環境保護”等公共領域,以非經營性項目為主。薛濤表示,政府將更多地退出商業領域,而對于公共服務和基礎設施領域,政府一定會有更強的參與度。

根據《條例》,政府投資以“直接投資”方式為主,對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。《條例》與PPP項目所涉及的領域有所重合、相互呼應。PPP項目中也有政府資本金、補助、貼息等方式參與。

政府的錢怎么花

從2014年“《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發43號)文件”啟動至今,經過五年時間,地方政府逐漸把地方賬本從原來“相對模糊”的狀況變為如今的“四本賬”,即“一般公共預算”、“政府性基金預算”、“國有資本經營預算”、“社會保險基金預算”。

因此,大家能更加清晰的看到政府的錢怎么花。樓部長啟動的財政改革五年來,已經逐漸形成了新的系統,將政府的“四本賬”與政府的投資行為和采購行為等相對應,簡而言之形成以下這張圖,《政府投資條例》也在對其中一些資金流向進一步進行了規范。

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政府的錢怎么花

比如一般公共預算可以用于公共領域的政府投資,可以支撐PPP,可以用于采購工程、設備、服務。另外注意到,在對平臺融資和PPP融資均予以規范收緊的情況下,近兩年一般債和專項債有較大幅度增加。背后總的邏輯是在2014年以來央地財權、事權再分配下,中央對地方的控制力進一步增加。為什么會更多采用債券發展的模式,而不是原來的平臺模式?薛濤表示,通過發債的方式,中央對地方的融資行為有更多的管控和關注,而平臺模式還不夠。這將給專業平臺的方向帶來新的變化。

《政府投資條例》和《企業投資條例》

《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》(簡稱“企業投資條例”)是近兩年出臺的重要文件,幾乎規范了所有的投資行為。薛濤表示,從兩個條例的邏輯關系來看,中間還差了一個條例,就是大家非常關注的“PPP條例”,但“PPP條例”仍在醞釀中,估計近期難以出臺。因此,目前在PPP領域或者社會資本參與的項目領域,最高階法規依然是發改委在2015年頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。但是由于“PPP條例”的缺失,在“公共領域”和“商業領域”中間有一塊黃色的領域的空檔(如下圖),既不能完全由《政府投資條例》規范,也不能完全用《企業投資條例》規范,“目前來看這個缺口還沒有補上。”

薛濤認為還有一點值得關注,《政府投資條例》范圍上還有一部分跟《企業投資條例》交織,即政府和企業涉及到的公共服務投資。(注:論壇后所發布的1098號文進一步對比進行了規范,具體請參見薛濤評1098號文:PPP行穩致遠的進一步,無關緊縮或釋放)

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條例范圍

平臺VS PPP

薛濤表示,根據統計數據來看,平臺負責的基礎設施投資規模與政府通過PPP融資的規模,由于相關政策文件的出臺,在2014年之后明顯形成了此消彼漲的互補格局。如果把事件拉長,對此規律會有更深入的體會。

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平臺VS PPP

薛濤強調,在2019年之后,平臺負責的公共服務基礎設施融資一定會大幅上揚。所以PPP在經歷這樣的變化之后,總體很可能會回到特許經營的范疇,而未來很多特許經營和非特許經營的部分都將會成為平臺公司專業化轉型之后的增量所在,這也是地方水務企業可以特別關注的。

02. 細草微風岸,危檣獨夜舟

——細分環保領域與ppp及政府投資條例的關系

第二部分將詳細分析《政府投資條例》出臺后,以及在當前PPP的規范趨勢之下,對各個環保細分領域的影響。下圖中,在PPP的“a、b、c、d”四個分類中,“政府購買服務型特許經營”、“非特許經營的政府購買類型PPP(PFI)”兩類都是預算資金參與PPP項目具體方式,《政府投資條例》明確表示,凡是投資建設資金涉及預算資金,均應納入政府投資項目管理范圍。

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